40年旅游發展的“市場化的政府主導”之路

2020-02-27|發布者: www.051749.live|查看: 957|來自: 石頭城

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您目前所處位置:旅游信息旅游亮點:40年旅游發展“適銷對路的政府主導型”道路

40年旅游發展“適銷對路的政府主導型”道路

發布時間:2019-02-20來源:第一旅游網和0后訪問6968次

核心信息:

在過去40年的發展中,旅游業在服務國家政治、經濟、貿易、外交、民生和生態利益方面表現出色。

本文關鍵詞:

經過40年的發展,旅游業在促進社會經濟發展、提高中國國際地位、促進人口就業和增進人民福祉方面取得了巨大成就。在我們滿懷信心地“迎接新興大眾旅游時代”,邁向生活更美好的新時代之際,客觀了解中國旅游業過去40年的發展歷程和經驗,是旅游業成為國民經濟戰略支柱產業后,成為“提高人民生活水平的重要產業”的必然要求。

過去40年旅游業發展的“市場化政府主導”之路

回顧40年旅游改革開放、高層積極推進、產業定位調整、政企有序脫鉤、政策不斷創新等。都有明顯的政府主導的標志??偨Y以往旅游發展經驗時,往往采用“政府主導的發展模式”。但是,深入觀察會發現,中國的政府主導型旅游業實際上是一種“市場導向型政府主導”的發展模式。與強調政府在市場化過程中作用的“政府主導市場化”不同,“市場主導政府”強調政府主導過程主要著眼于長期的市場化發展目標,采取具有明顯市場化性質的行為和措施,包括具有明顯市場化思維和特征的行政措施。此外,事實上,中國許多旅游領域的市場化發展之所以迅速成長,正是因為沒有政府的領導,特別是近年來基于新技術的新型旅游模式和跨境一體化的創新發展。過去40年中國旅游業的政府主導市場化,意味著雖然政府(旅游行政部門)一直積極參與旅游業的發展進程,但從本質上講,政府是緊緊圍繞著市場化發展的目標,從市場發展的實際情況出發,通過市場化和行政化的手段來引導和服務旅游業的發展。市場化政府是一個不自然的過程,它不僅盡可能遵循旅游發展的市場規律,而且不完全遵循純粹的自然發展道路,從而在政府主導的推動下,在短時間內完成旅游發展的市場化目標。在趕超型經濟中,市場導向型政府領導是夯實基礎、應對競爭、快速發展的重要途徑。在漸進式改革戰略下,真正實現“有效市場”和“有前途的政府”也是必然的選擇。在旅游業發展的早期階段,政府甚至直接與企業合并,然后逐漸演變成政府辦企業,再演變成政府辦企業,最后演變成市場在資源配置中起決定性作用,政府高度重視更好地發揮其作用的新階段。

我們可以看到,在市場仍然很小,市場主體仍然很脆弱的時候,國營企業的現象相當普遍。政府直接參與企業,做市場應該做的事情。甚至國家領導人也詢問旅游業的具體商業問題。如果床位和包機不夠,可以找國務院領導協調解決。當市場逐漸增長,實力逐漸增強時,政府開始嘗試政府職能與企業職能的分離。當市場預期發揮更大作用時,政府職能與企業職能的分離得到加強,政府從經營企業轉向管理企業和引導企業。在這一階段,標準化作為市場信號機制發揮了重要作用。當市場繼續增長時,需求迅速發展,市場的主導地位

因此,在市場化的政府領導道路上,政府領導如何通過旅游標準化的信號機制引導市場參與者在較短的時間內適應市場需求,如何通過旅游目的地之間的相互追逐的錦標賽機制激活地方政府的競爭活力,如何通過理論傳播和推廣給整個旅游業的發展注入新的動力,這些都是值得梳理的歷史故事。

2。通過標準化促進“市場化政府主導”。

自1987年以來,中國的旅游標準化工作已經開始。在30年的標準化發展過程中,中國旅游行政管理部門根據市場發展的動態變化,通過不斷豐富和完善旅游標準化體系,積極引導和服務于旅游業的市場化發展。改革開放之初,我國旅游市場基礎設備和設施相對匱乏,配套服務不足,接待能力薄弱,嚴重制約了旅游業的發展速度和質量。隨著改革開放的推進,旅游業發展突飛猛進。迫切需要提高我國旅游基礎設施的標準化水平,以滿足大量游客的旅游需求。此外,旅游產品的異地消費需要建立一個標準體系來降低游客消費的不確定性。因此,我國政府圍繞市場上缺乏旅游配套設施和難以滿足旅游需求的問題,開展了一系列標準化工作。中國首個國家旅游標準《旅游涉外飯店星級的劃分與評定》頒布于1987年,世界首個“國家旅游標準化技術委員會”成立于1995年,并于1999年實施。這兩個標準關注旅游業發展的兩個核心組成部分,即“生活”和“旅游”,分別滿足入境旅游市場和國內旅游市場兩個市場,產生了積極而深遠的社會影響:繼酒店星級標準之后,星級的概念被引入到中國的許多服務業中;在旅游資源多元管理的情況下,游客忽略了管理體制的差異,更喜歡金字招牌的影響。旅游行政管理部門通過這一信號機制的標準化,吸引了包括酒店和景區在內的許多旅游企業更快更好地進入市場,俘獲了游客的“心”,引導了旅游相關企業的旅游投資。旅游行政管理部門通過服務旅游企業和游客的市場化思維,獲得了供需雙方的支持,確立了市場化權威,構建了“有為政府”的重要基石。

在現有工作成果的基礎上,旅游行政管理部門不斷修訂和完善標準。到2020年,將有45個以上的國家旅游標準、60多個行業標準和200多個新的國家旅游標準化試點示范單位。標準化是規范和引導市場按照共同規則開展生產活動的基本活動。在確保旅游管理和服務的系統性、標準化和專業性的同時,它也引導著旅游市場的健康競爭。旅游企業只有在遵循標準、保證產品和服務質量的前提下,創新自己的產品和服務,才能提高市場競爭力。從標準化工作入手,緊緊圍繞市場發展,不斷努力打造中國一流的國際旅游目的地形象,在未來很長一段時間內,仍將是“市場化政府主導”旅游領域的一項重要工作。當然,隨著旅游市場環境的變化,標準化作為市場信號機制的作用也會發生變化。在繼續推進標準化規劃的同時,如何構建包括品牌推廣在內的新的信號機制將是一大挑戰。

3通過機制推進“市場化政府主導”

改革開放40年來,政府不斷探索旅游發展機制創新,包括組織領導機制、旅游綜合管理機制、部門聯動機制、旅游支撐機制和政策創新機制。以旅游投資為例。為了響應“旅游業任重道遠,必須突出和加快發展”的指示和“政治接待型”向“經濟管理型”的轉變,旅游業率先利用外資和華僑資本。后來,在1984年,政府提出了“五位一體”的政策,即國家、地方、部門、集體和個人應該共同努力,自力更生,利用外資。后來,在政府支持資金方面,從最初的間接補貼直接投資到以獎勵和競爭性評估補貼取代補貼,以及許多地方或已建立的“政府引導、市場化運作”產業基金,委托第三方作為投資代表,選擇并委托基金投資受托人監督投資運營和托管,重點投資符合政府發展規劃的項目;或者成立平臺投資公司,發揮投資導向作用,利用社會資本參與旅游投資。甚至批準特定地區的旅游業投資基金,探索和優化融資渠道,利用資本市場,創新地區扶貧模式。幾個地區還明確了旅游部門對重大旅游項目否決權的旅游職能內部審計機制。

在過去40年里,政府主導的機制設計市場化案例也集中在中國優秀旅游城市的選擇和各地的旅游發展會議上。如上所述,由于旅游業當局在政府序列中的地位相對較低,以及旅游業的綜合特點,旅游業管理涉及面很廣。這種“低功耗、高功耗”的現象極大地影響了中國旅游市場發展初期的旅游業發展及其不成熟的發展。在這種情況下,如何在引導和調動旅游企業積極性的基礎上,調動具有較強協調能力的高層管理者的積極性,已成為政府主導的重要課題。1995年的公告、1996年座談會的召開、1997年的籌備和1998年中國優秀旅游城市的正式評選,正是通過調動市委書記、市長對旅游業的熱情,從目的地層面極大地推動了中國旅游業的發展,解決了市場自然增長無法解決的發展問題。在中國優秀旅游城市的評選中,隱含著相似的錦標賽機制,它激活了區域間的競爭,激發了各旅游目的地城市追求卓越、創造第一的熱情,從而提升了中國旅游業的整體水平。

如果說中國優秀旅游城市的選擇在國家層面上是“市場導向型政府主導”,那么旅游(產業)發展會議的出現和發展就是省級“市場導向型政府主導”的又一個例子。從表面上看,始于2003年的四川省旅游發展會議似乎只是一次以旅游業為主題的省級產業會議。事實上,“舉辦旅游發展會議,打造旅游精品,推動區域經濟發展”的旅游發展會議模式已經演變為推動地方旅游業發展的促進機制,甚至成為推動區域競爭發展的重要機制。旅游(產業)發展會議起源于四川,發展于貴州,創新于山西。從2016年開始,陜西省各城市通過更多親公民、透明的電視競賽爭取HKTA會議主辦權,創新書記、市長認可的高層次營銷方式,極大地鼓勵人民行使投票權參與其中?,F在旅游發展會議已經形成了省、市、縣的多層次體系,在統一整體認識方面發揮了關鍵作用

在過去40年的發展中,旅游業在為國家的整體政治、經濟、貿易、外交、生計和生態利益服務方面取得了突出成就。在這一過程中,標準化推進和機制保障都發揮了重要作用。近年來,在推進“以市場為導向的政府主導”方面,理論指導的探索受到了重視。其中,對中國未來旅游業發展產生深遠影響的旅游發展總體理念最值得關注。雖然全球旅游由于政府主管部門的積極推動已經進入公眾的視線,雖然對全球旅游仍有許多誤解,但事實上,全球旅游發展的概念有著深刻的理論邏輯,這完全符合個人自由旅游發展的趨勢,符合共享和利用現有資源的新理念,也符合旅游市場個性化需求的特點。然而,促進全球旅游業的后續措施和想法可能需要相應調整。在全球旅游發展過程中,如何更好地將政府主導和技術賦權結合起來,包括如何借鑒“一手機游云南”促進全球旅游的經驗,都是值得深入思考的問題。

改革開放之初,國內只有中國國際旅行社、中國旅行社等旅行社,幾乎沒有符合國際標準的酒店和餐館。2018年,酒店全球酒店集團躋身前50名,其中中國酒店集團10家,晉江、首次出行者和中國居民分別排名第五、第八和第九。中國旅游業海外并購快速增長,2016年共完成73筆交易,交易金額274.35億美元。中國旅游企業已經成為全球旅游集團快速崛起的重要力量。隨著市場主體越來越強大,“市場在資源配置中的決定性作用”已經確立,政府的“有形之手”應該逐漸淡出。顯然,政府更加關注制度供給、公共服務供給、市場秩序規范等領域仍是一大挑戰。不迷戀過去,可以讓政府帶頭破除路徑依賴的詛咒;不用擔心未來,政府可以帶頭找到創新的方法。周其仁教授認為,政府本身就是市場的一部分?!笆袌龌鲗А钡挠行мD變是使旅游行政部門成為市場經濟的一部分,而不是傳統上與市場對立的一部分。在旅游業發展中發揮市場的決定性作用并不是回避政府的作用,而是過去政府部門可能直接“在球場上踢足球”,或者直接干預“球員選拔”、“教練選拔”,甚至直接干預“競爭過程”?,F在有必要在比賽中維護比賽秩序和周圍的公共環境,并在比賽中出現問題時發揮第三方的作用。當然,在以往的“市場化政府主導”的旅游模式下,也存在著許多難以有效應對當前市場化發展要求或在當前市場化發展環境下缺乏活力的問題,如20世紀90年代以建立社會主義市場經濟為目標不斷推進的國有企業改革導致的許多國有旅游企業集團的發展。如何進一步深化改革,平衡“有效市場”與“有前途的政府”的關系,仍然是旅游業未來發展的一個重大問題。(李新建的劉珊珊郭蓉的第一位作者是該研究所的教授,第二位和第三位作者是該研究所的研究生,第三位作者是記者)

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